Юридические услуги, адвокат, закон, юрист, суд, консультация, развод

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

Коррупция присуща любому современному государству без исключения. Вместе с тем в странах с переходной экономикой, к которым относится Россия, коррупция сейчас является проблемой номер один. Тема противодействия коррупции в нашей стране всегда была актуальна, однако сегодня мы можем наблюдать растущую волну как самого явления, так, впрочем, и интереса к его преодолению.

Коррупция в органах государственной власти России достигла таких размахов, что вышла на уровень общенациональной угрозы, борьба с которой должна являться консолидированной, как это определено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации <1>. При этом необходимо четко представлять, что пространством действия детерминант коррупции сегодня является вся социальная и правовая реальность <2>. Причины коррупции как опасного социального явления лежат в самом укладе жизни, анализ которого требует вычленения отдельных аспектов: экономического, политического, социального, психологического <3>.
--------------------------------
<1> Петраков С.В. Проблемы противодействия коррупции в органах законодательной власти. Закон: стабильность и динамика / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Юридическая фирма "Контракт", 2007. С. 313.
<2> Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. С. 10.
<3> Цит.: Тихомиров Ю.А. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. Вып. N 9. С. 159.

В соответствии с Концепцией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300, с изменениями от 10 января 2000 г., коррупция отнесена к угрозам национальной безопасности.
Таким образом, коррупция в России рассматривается как серьезная угроза поступательному социально-экономическому развитию страны, которая в разной степени оказывает негативное влияние практически на все сферы жизни государства.
Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, неотъемлемым условием достижения заявленных в Концепции целей является разработка действенных механизмов противодействия коррупции.
Право является важнейшим регулятором жизни современного общества. Оно может способствовать как вытеснению из общественной жизни каких-то явлений, так и развитию в ней определенных общественных отношений.
Вне всякого сомнения, находится необходимость формирования в России развернутого антикоррупционного законодательства. Но в Российской Федерации система специального законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, в том числе в управленческой сфере, формируется очень медленно <4>.
--------------------------------
<4> Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5.

В числе правовых актов, имеющих существенную антикоррупционную составляющую, следует назвать Федеральные законы:
"О системе государственной службы Российской Федерации" N 58-ФЗ от 27 мая 2003 г.;
"О государственной гражданской службе Российской Федерации" N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.;
"О муниципальной службе в Российской Федерации" N 25-ФЗ от 2 марта 2007 г.;
"О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" N 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.
Указанные Федеральные законы, а также Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" создают предпосылки для предупреждения коррупции в сфере государственного и муниципального управления.
Приняты законы, направленные на повышение открытости и прозрачности власти, расширение доступа граждан к информации:
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации";
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
В апреле 2007 г. Государственной Думой принят в первом чтении законопроект N 386525-4 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".
В рамках реализации Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 гг. Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу внесен законопроект N 287750-4 "Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации", направленный на повышение прозрачности правосудия.
В 2006 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а с 1 февраля 2007 г. Россия официально стала полноправным членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО).
Реализация требований и рекомендаций этих документов в российском законодательстве является необходимым и важным этапом на пути создания национального антикоррупционного права <5>.
--------------------------------
<5> Рекомендации парламентских слушаний на тему: "О проблемах имплементации российского законодательства в связи с присоединением России к Конвенции ООН против коррупции (2003 г.), Конвенциям Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" (1999 г.) и "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию" (1999 г.) - утверждены 23 ноября 2004 г. решением Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции от 14 декабря 2004 г. N 10/1.

Вместе с тем значительным несовершенством действующего законодательства можно считать несформированность антикоррупционного правового блока.
Специальные законы о борьбе с тем или иным антиобщественным явлением принимаются в случаях актуализации проблемы, при превращении ее в угрозу национальной безопасности <6>. Вместе с тем у Закона "О борьбе с коррупцией" нашлось немало влиятельных противников, в результате чего не допускалось вступление в силу принятого законодательным собранием Закона "О борьбе с коррупцией" в 1993, 1995, 1997 гг.
--------------------------------
<6> Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. С. 270.

Представляется, что такой закон необходим как системообразующий, определяющий логическое развитие законодательства о противодействии коррупции.
С 3 февраля 2007 г. <7> приступила к работе Межведомственная рабочая группа (далее - МРГ) под руководством помощника Президента Российской Федерации В.П. Иванова. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2007 г. N 1068 "О продлении срока деятельности межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г." полномочия указанной комиссии продлены до 1 июля 2008 г.
--------------------------------
<7> Указ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. N 129 "Об образовании Межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.".

На МРГ возложены задачи по подготовке предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений ратифицированных Россией международных антикоррупционных конвенций, а также определение (создание) специализированного органа, уполномоченного на координацию работы по борьбе с коррупцией.
В рамках деятельности МРГ выработана Концепция стратегических направлений развития законодательства Российской Федерации в области противодействия коррупции и борьбы с ней, предусматривающая принятие на первом этапе Федерального закона "О противодействии коррупции" и Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию".
Указанной Концепцией определен ряд стратегических направлений совершенствования законодательства по повышению эффективности работы в сфере предупреждения, профилактики и борьбы с коррупцией, в их числе:
совершенствование системы и структуры государственных органов, обеспечение эффективной организации этих органов, а также общественного контроля над их деятельностью;
унификация прав, обязанностей, ограничений и запретов для государственных служащих различных видов государственной службы, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти;
дальнейшее развитие практики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов Российской Федерации;
обеспечение прозрачности, конкуренции и соблюдения объективных критериев при проведении конкурсов, аукционов и т.д.;
усиление ответственности за коррупционные правонарушения в "негосударственной сфере";
установление административной ответственности юридических лиц за совершение от имени или в интересах юридического лица коррупционных правонарушений;
установление запрета для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности государственной службы, и лиц, приравненных к ним, на занятие предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и другой творческой деятельности, а также на занятие должностей в органах управления хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, когда занятие такой должности предусмотрено федеральным законодательством;
введение контроля за сделками и финансовыми операциями государственных служащих и лиц, занимающих должности государственной службы в прошлом, а также проживающих совместно с ними членов их семей;
повышение уровня оплаты труда в государственном секторе в целях устранения неравенства в оплате за равный труд в государственной и негосударственной сферах;
совершенствование механизмов обеспечения безопасности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности государственной службы, граждан, оказывающих содействие в борьбе с коррупционными правонарушениями, и т.д.
По нашему мнению, в Концепции стратегических направлений развития законодательства Российской Федерации в области противодействия коррупции и борьбы с ней необходимо непосредственно внедрить практику учета международных требований, предъявляемых к должностным лицам, а именно требований Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, который 12 декабря 2006 г. принят на Ассамблее ООН, в соответствии со ст. 8 которого государственные должностные лица в соответствии с занимаемым служебным положением и как это разрешено и требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательства, а также по возможности сведения об активах и обязательствах супруга и иждивенцев. Реализация этого предложения необходима, поскольку в нашей стране получила распространение практика регистрации имущества на своих близких, а норма предоставления соответствующих сведений отвергается под предлогом перехода к тоталитаризму.
Кроме того, ощущается потребность в реализации такой меры, как предоставление гражданам и организациям права на инициирование служебного расследования в отношении муниципальных и государственных служащих, членов соответствующих органов, комиссий с обязательным информированием о результатах их проведения.
В двух важнейших антикоррупционных международных договорах - Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции СЕ об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. - содержатся дефинитивные нормы, которые после ратификации этих документов нашей страной в 2006 г. становятся обязательными для российской правовой системы.
Так, по определению Совета Европы, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. Европейская конвенция 1999 г. шире трактует коррупцию и признает ее наличие в частном секторе. В связи с этим проблема возможности признания подкупа в частном секторе заслуживает отдельного широкого обсуждения и непременно должна приниматься во внимание при определении этого понятия в национальном законодательстве.
В целом международно-правовое определение коррупции, использующееся в документах ООН и СЕ, выглядит следующим образом: коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и групп. Из данного определения следует, что коррупция выходит за пределы взяточничества и охватывает также непотизм и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования.
Анализ зарубежного опыта показывает, что не во всех государствах термин "коррупция" законодательно закреплен. В национальном законодательстве Австрии, Англии, Дании, Индии, Китая, США, Швейцарии, Финляндии нет четкой законодательной регламентации понятия коррупции.
Вместе с тем в ряде стран термин "коррупция" четко определен в нормативно-правовых актах.
В ФРГ под термином "коррупция" понимается злоупотребление служебным положением на государственной службе, в частном секторе или по собственной инициативе в целях получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).
В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкуп этих лиц.
В Греции под определение коррупции подпадает получение денежных средств, подарков, обещаний, а также любые другие косвенные выгоды за совершение государственными или муниципальными служащими действий, выходящих за рамки их служебных обязанностей, а также действий/бездействия в рамках их компетенции.
В Венесуэле под коррупцией понимается незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. При этом коррупция подразделяется на три группы:
- прямая коррупция (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм);
- опосредованная коррупция (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования);
- использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения, неправомерное использование или сокрытие информации).
В соответствии с Сингапурским законом о предотвращении коррупции термин "коррупция" определяется как явление, при котором "одно лицо самостоятельно или во взаимодействии с другим лицом просило или получило, или согласилось получить для себя или для другого лица, или дало, обещало дать другому лицу, в адрес этого или другого лица любое вознаграждение в качестве побуждения или вознаграждения за действия или бездействие другого лица в отношении любого действительного или предполагаемого вопроса, а также за действия любого другого чиновника или служащего государственного учреждения...". Такого рода определение коррупции применимо ко всем сферам деятельности в Сингапуре, включая сферу предпринимательства.
Таким образом, в методологическом плане коррупция может быть охарактеризована как разложение управленческого аппарата, а проблема борьбы с коррупцией - как непосредственно связанная с задачами обеспечения национальной безопасности. Указанный аспект коррупции справедливо подмечается многими политическими и общественными деятелями. Наряду с этим представители различных научных специальностей, законодатели и правоприменители на сегодняшний день не пришли к единому пониманию коррупции.
Отсутствие легитимного определения коррупции является серьезным недостатком, создающим препятствия в правоприменительной деятельности.
В отечественной научной литературе представлены два основных подхода к определению понятия коррупции. В широком смысле понятие коррупции охватывает негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.
В узком смысле коррупция представляет собой совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.
В ходе деятельности Межведомственной рабочей группы под руководством помощника Президента Российской Федерации В.П. Иванова подготовлен проект Федерального закона "О противодействии коррупции", в котором закреплен следующий подход к определению коррупции:
"Коррупция:
а) организация, подготовка и совершение физическим лицом дачи и получения взятки, злоупотребления служебным положением, коммерческого подкупа, злоупотребления полномочиями;
б) любое иное незаконное использование лицом своего должностного (публичного) статуса вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды либо незаконное предоставление такой выгоды лицу со стороны других физических лиц;
в) совершение действий, указанных в подпунктах "а" и "б" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица либо физическим лицом, осуществляющим реализацию прав и обязанностей юридического лица".
По нашему мнению, такое детализированное определение должно предваряться более общей дефиницией, раскрывающей основной сущностный признак коррупции, а именно: "использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности".
Широкий масштаб коррупции в стране требует адекватных системных мер ее преодоления. Одной из таких системных мер является экспертиза коррупциогенности нормативных правовых актов, поскольку "одной из сфер, где коррупция оказывает свое тлетворное влияние, является законодательство" <8>. Еще Петр I писал: "Надлежит законы и указы писать ясно, чтобы их не перетолковывать. Правды в людях мало, а коварства много" <9>.
--------------------------------
<8> Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5.
<9> Константинов А. Коррумпированная Россия. М.: ОЛМА "Медиа Групп"; ОЛМА-ПРЕСС, 2006. С. 620.

Концепция проверки законодательства на коррупциогенность возникла в ходе исследований, проводимых Счетной палатой Российской Федерации, Государственным университетом - Высшей школой экономики, фондом "ИНДЕМ", Национальным антикоррупционным комитетом. В более широком теоретическом аспекте ученые предлагали, чтобы каждый проект нормативного правового акта получал "объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку" <10>.
--------------------------------
<10> Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 71.

Отличительным признаком коррупциогенного законодательства является наличие норм, допускающих их произвольные трактовку и применение государственными (муниципальными) служащими <11>.
--------------------------------
<11> Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. Май. N 5.

На заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией в 2004 г. Президент Российской Федерации подчеркнул, что "корни коррупции... подпитываются некачественным законодательством", а также определил задачу по устранению этой проблемы: "Необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства". В том же году в Центре стратегических разработок при поддержке Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции, Минэкономразвития России и Минюста России в рамках проекта "Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения" была подготовлена памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. Данную памятку можно по праву считать одной из первых методик проведения антикоррупционной экспертизы законодательных актов.
Министерством юстиции РФ в соответствии с поручением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N СН-П16-154 подготовлены проект Указа Президента РФ "О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, в целях организации деятельности по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность" и проект Постановления Правительства РФ "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в целях организации деятельности по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность". Важным приложением стал разработанный в этом Министерстве типовой вариант Методики экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность.
Кроме того, при поддержке Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ, Минэкономразвития России и Минюста России Центром стратегических разработок подготовлена и утверждена Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов <12>.
--------------------------------
<12> Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков; под ред. В.Н. Южакова. М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007. С. 96.

Данная Методика является одной из возможных технологий антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (выявления положений, которые могут способствовать проявлениям коррупции), в том числе рассчитана на применение органами государственной власти, ответственными за качество нормативно-правовых актов и осуществляющими мониторинг их правоприменения.
По нашему мнению, необходимо обеспечить единообразие применения анализа (экспертизы) коррупциогенности. Такое единообразие может быть обеспечено путем закрепления общей методики и проведения антикоррупционной экспертизы нормативным правовым актом (федеральным законом, указом или распоряжением Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации), придающим значительный правовой статус ее основным положениям.
Практика показывает, что антикоррупционную экспертизу необходимо проводить не только в отношении федеральных законов, но и в отношении ведомственных нормативных правовых актов <13>. Федеральные органы исполнительной власти при проведении экспертизы коррупциогенности, разработанных ими нормативных правовых актов смогут руководствоваться утверждаемыми ими методиками, принятыми на основе Методики экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов.
--------------------------------
<13> Г.А. Сатаров в своих выступлениях неоднократно отмечал, что существует ряд принципиальных различий между процедурами принятия законов и подзаконных актов, что порядок принятия закона является в большей степени открытым и конкурентным, чем порядок принятия подзаконных актов. Напр.: Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. Вып. N 9.

Таким образом, с одной стороны, высокий правовой статус придается основным положениям Методики экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов, с другой - учитывается специализация федеральных органов исполнительной власти.
В Методике экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов целесообразно предусмотреть следующие инструменты анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов:
основные правила проведения анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов;
типологию коррупционных факторов;
описание типичных коррупционных факторов;
таблицу типичных коррупционных факторов;
указание на возможные коррупционные действия и последствия наличия в нормативном правовом акте типичного коррупционного фактора.
Говоря о применении возможных вариантов Методики антикоррупционной экспертизы в федеральных органах исполнительной власти, следует отметить, что в настоящий период их правотворческая практика развивается весьма противоречиво. В разных органах одни и те же формы (виды) актов используются в разном качестве. Сравнительно часто решения нормативного и ненормативного характера облекаются в одну и ту же форму, что является фактором, негативным образом влияющим на процесс правореализации. Беспорядочное, хаотичное использование форм актов снижает их регулирующий потенциал, приводит к наполнению правовой системы некачественным материалом, что вполне закономерно влечет за собой соответствующие негативные последствия. Следовательно, одним из важных направлений совершенствования правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти должно стать формирование четкого, однозначного, юридически строго выдержанного перечня видов актов, издаваемых рассматриваемыми органами, а также выработка критериев соотношения между ними. Все это позволит достичь единообразия и согласованности в правотворческой деятельности соответствующих органов и будет способствовать снижению формально-технической коррупциогенности.
Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются и утверждаются ведомственные антикоррупционные программы. В качестве примеров можно привести Программу противодействия коррупции в сфере деятельности Минобрнауки России; Программу противодействия коррупции в деятельности Федерального агентства по образованию и т.д.
25 апреля 2007 г. Приказом N 124 Руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) России была принята Антикоррупционная программа ФАС России на 2007 - 2008 гг. и План мероприятий по реализации антикоррупционной программы ФАС России на 2007 - 2008 гг.
В 2007 г. предусмотрена разработка антикоррупционных программ еще в 12 федеральных органах исполнительной власти (Минкультуры, Минприроды, Росводресурсы, Рослесхоз, Роспечать, Россельхознадзор, Роструд, Росфиннадзор, ФМС, ФССП).
Активно решается вопрос о разработке и организации внутриведомственной экспертизы нормативных правовых актов, проводимой в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявлений коррупции.
Одним из важных требований антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является учреждение независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. Однако в ряде стран специализированный орган по противодействию коррупции до сих пор отсутствует (например, в Финляндии, Австрии, Индии, Португалии, Швейцарии).
В мае 2007 г. Минюстом России был проведен семинар по проблемам коррупции, в котором приняли участие зарубежные эксперты из Финляндии и Латвии. Финские специалисты, в частности, высказались против создания такого органа в РФ. Хотя латвийский опыт говорит об обратном, там уже создан и эффективно действует единый орган по борьбе с коррупцией, который разрабатывает национальную стратегию противодействия коррупции и выполняет задачи, связанные с расследованием коррупционных правонарушений. Кандидатура руководителя данного органа утверждается Парламентом Латвии. Богатым опытом в деле создания и функционирования независимого органа по борьбе с коррупцией обладает Сингапур. Местным правительством еще в 1952 г. было учреждено Бюро по борьбе с коррупцией, которое руководствуется в своей деятельности Законом о предотвращении коррупции и является главным автономным антикоррупционным органом Республики Сингапур. Бюро возглавляет директор, который напрямую подотчетен премьер-министру.
Сейчас в России активно обсуждается вопрос о создании специализированного государственного органа, ответственного за противодействие коррупции. Его компетенцию и место в системе государственных органов еще предстоит определить. Представляется, что этот специализированный федеральный государственный орган может подчиняться непосредственно Президенту или премьер-министру РФ.
Значительными нормативными мерами противодействия коррупции являются закрепленные в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" нормы, применение которых позволяет предотвращать и преодолевать коррупционные проявления. Среди обязанностей государственного служащего выделим соблюдение Конституции РФ и законодательства, исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, неразглашение сведений, охраняемых федеральным законом, представление сведений о доходах и имуществе (ст. 15). Ограничения и запреты, связанные с государственной службой (ст. 16, 17), являются непосредственно антикоррупционными нормами <14>.
--------------------------------
<14> Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5.

Целесообразно разработать систему специализированных детализированных запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих. Так, существует в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ <15> "О государственной гражданской службе Российской Федерации" запрет для госслужащих в течение двух лет после увольнения со службы поступать на работу в коммерческие структуры в том случае, если отдельные функции управления этими структурами, организациями непосредственно входили в их должностные обязанности. Однако представляется, что без установления соответствующего запрета для учредителей, руководителей, членов исполнительных органов коммерческих организаций такое решение будет асимметрично, и поэтому необходимо контролировать не только переход государственных служащих на должности руководителей и членов исполнительных органов коммерческих организаций, но и обратный переход.
--------------------------------
<15> Российская газета. 2004. 31 июля. N 162.

Следует отметить, что антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации формируется динамичнее федерального.
Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ активно участвуют в противодействии коррупции в пределах своих полномочий. Такое участие наиболее заметно проявляется в формировании комиссий по противодействию коррупции (в органах законодательной либо исполнительной власти).
В субъектах Российской Федерации активно разрабатываются и принимаются антикоррупционные законы и программы. Так, в Республике Татарстан действует Закон от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ "О противодействии коррупции в Республике Татарстан", в котором определены задачи, принципы, основные направления и формы противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики. Удачным примером региональной антикоррупционной программы является отраслевая целевая программа "О противодействии коррупции в исполнительных органах государственной власти Астраханской области", утвержденная Постановлением Правительства Астраханской области от 29 июня 2006 года N 213-П.
11 июня 1999 г. Администрацией Нижегородской области принято Постановление "О комплексной программе мер по предупреждению коррупции в Нижегородской области". Отмеченной программой предусмотрена реализация ряда антикоррупционных мероприятий в органах управления, кредитно-финансовой, приватизационной, земельной, бюджетной, потребительской и социальной сферах. Правительством Нижегородской области в рамках административной реформы был принят ряд дополнительных мер антикоррупционной направленности, касающихся системы закупок для государственных и муниципальных нужд.
Во Владимирской области принята целевая программа "Комплексные меры профилактики правонарушений во Владимирской области на 2004 - 2006 гг.", в рамках которой предусмотрено, в том числе, формирование в городах и районах области межведомственных комиссий по борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом и незаконным оборотом наркотиков.
Республика Коми реализует меры по противодействию коррупции в рамках деятельности Межведомственной комиссии по вопросам укрепления правопорядка общественной безопасности при Главе Республике Коми.
Осуществление антикоррупционной политики в Томской области возложено на Комиссию по борьбе с коррупцией, образованную Главой администрации области и Контрольной палатой. Комиссия по борьбе с коррупцией осуществляет анализ деятельности органов государственной власти Томской области в целях выявления причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции; анализ деятельности органов государственной власти на предмет эффективности государственного управления; анализ законов Томской области, иных нормативных правовых актов Томской области в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; другие функции.
Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа создана комиссия по анализу законов автономного округа на наличие норм, способствующих возникновению и распространению коррупции.
В Брянской области создана межведомственная комиссия по анализу законов автономного округа на наличие норм, способствующих возникновению и распространению коррупции.
Кроме того, в шести субъектах Российской Федерации подготовлены и проходят согласования проекты региональных антикоррупционных программ (в Бурятии, Карелии, Удмуртии, Курганской, Саратовской и Томской областях). Региональные антикоррупционные программы утверждаются актом высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации.
В связи с изложенным необходимо продолжение реализации следующих направлений противодействия коррупции на федеральном и региональном уровнях.
На федеральном уровне необходимо обеспечить развитие следующих направлений совершенствования действующего законодательства.
1. В целях формирования системы нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, следует обозначить основные этапы создания антикоррупционной правовой базы. Одним из наиболее важных этапов должно стать принятие Федерального закона "О противодействии коррупции". В указанном Законе необходимо предусмотреть основы государственной политики в области противодействия коррупции.
Следующим этапом формирования антикоррупционной правовой базы могло бы стать включение антикоррупционных положений превентивного характера в ряд актов федерального законодательства. К числу таких актов необходимо отнести законы о государственной и муниципальной службе. Кроме того, целесообразным представляется внесение изменений, направленных на повышение эффективности работы правоохранительных и контролирующих органов, повышение независимости судей, установление дополнительных запретов и ограничений для служащих, в следующие Законы:
Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции";
Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации";
Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации";
Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности";
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации";
Федеральный закон от 27 мая 1998 г. 76-ФЗ "О статусе военнослужащих";
Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" в части уточнения порядка замещения должности мирового судьи, а также установления дополнительных ограничений и запретов;
Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"
и другие нормативные правовые акты.
Однако внесением изменений в поименованные нормативные правовые акты нельзя ограничиться. По нашему мнению, вопросы противодействия коррупции должны последовательно решаться во всех отраслях российского законодательства. Перспективным направлением является включение антикоррупционных положений в бюджетное, налоговое, земельное законодательство, законодательство о здравоохранении и образовании, совершенствование норм административного и уголовного законодательства об ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе с учетом международных обязательств Российской Федерации.
2. Вторым направлением развития антикоррупционной правовой базы должно стать полное выполнение процедур, обеспечивающих включение в национальное законодательство положений ратифицированных Россией в 2006 г. Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. В частности, необходимо отразить в российском законодательстве закрепленное в Конвенции ООН против коррупции международно-правовое определение коррупционных правонарушений, а также оснований привлечения к ответственности юридических лиц. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о подготовке условий для возможной ратификации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г.
3. Важным правовым средством противодействия коррупции является антикоррупционный анализ нормативных правовых актов на предмет выявления в них положений, способствующих коррупционным проявлениям (антикоррупционная экспертиза). В связи с этим целесообразно внесение в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Регламент Правительства РФ и Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации положений об обязательной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов.
Анализ региональных нормативных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, позволяет сделать выводы о необходимости:
активного привлечения представителей гражданского общества к работе антикоррупционных институтов;
создания системы мониторинга реализации антикоррупционных программ, которая могла бы определить приоритетные направления антикоррупционных мероприятий, оценку их эффективности и последующую корректировку антикоррупционных программ;
внедрения и развития информационно-коммуникационных технологий в деятельности органа исполнительной власти в целях сокращения причин и условий, порождающих коррупцию;
предусмотрения положений региональных антикоррупционных программ, направленных на регламентацию процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 2 года. При этом пересмотр этих мер должен основываться на результатах мониторинга реализации антикоррупционных мероприятий.
Кроме того, актуальными задачами, от решения которых напрямую зависит эффективность противодействия коррупции, являются:
разработка дополнительных мер по правовой защите лиц, способствующих выявлению фактов совершенных или готовящихся коррупционных правонарушений, их расследованию и уголовному преследованию;
выделение антикоррупционной составляющей в механизме правового мониторинга;
усиление общественного контроля в сфере противодействия коррупции, привлечение общественных институтов к анализу коррупционных ситуаций. Особое внимание уделить обеспечению открытого доступа граждан к документам государственных и муниципальных органов и должностных лиц при соблюдении положений об обеспечении сохранности сведений ограниченного распространения, а также проведению мероприятий разъяснительного характера для населения;
введение специальных антикоррупционных образовательных программ для различных категорий государственных и муниципальных служащих, работников бизнес-структур;
ознакомление с методиками проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов <16>.

 

Позвоните нам:

(495) 943-93-57
(901) 593-93-57

Последние новости

Счетчики

 
 
You are here: